Emissiereductie: oud versus nieuw denken!
Inleiding
Uit Den Haag komen hardnekkige geluiden dat de stikstofcrisis alleen kan worden opgelost door een forse emissiereductie. Daarvoor zou dan met name de veehouderij aan de lat staan. In dat verband worden emissieplafonds (per hectare, per fosfaatrecht, per dierplaats) als het aangewezen middel genoemd. Deze geluiden worden gevoed door een paar wetenschappers die menen dat met een beleid gebaseerd op emissiesturing de vergunningenproblematiek ook opgelost wordt.
De grote vraag is: klopt dit wel?
Oud denken
Als we uitgaan van de huidige wetgeving en de daarop gebaseerde jurisprudentie (Greenpeace uitspraak) dan valt er inderdaad niet te ontkomen aan een forse depositie en dus emissiereductie van NH3 en NOx. Immers, we zitten nog ver af van de doelstellingen zoals geformuleerd in de Omgevingswet (50 % stikstofgevoelig areaal onder KDW in 2030 en 74 % stikstofgevoelig areaal onder KDW in 2035).
Dat deze doelstellingen helemaal niet haalbaar zijn (zie ook de berekeningen ministerie van Financiën en het PBL) valt blijkbaar niemand op.
Los van de haalbaarheid is er geen directe relatie met de achterliggende natuurdoelstellingen. Stikstofdoelen zijn immers een afgeleide: het hoofddoel vanuit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn is natuurbehoud en waar nodig herstel. Het vertalen van depositiereductie doelstellingen in (forse) emissiereductiedoelstellingen geeft geen enkele garantie op het behalen van de achterliggende natuurdoelstellingen. Er verandert immers in principe niets. Bovendien, in een groot deel van de gebieden is stikstof niet de oorzaak of de hoofdoorzaak van een slechtere staat van instandhouding dan gewenst.
Daar bovenop komt dat met forse emissiereductiemaatregelen de vergunningsproblematiek niet wordt opgelost. Immers ook met forse emissiereductiemaatregelen blijft artikel 6 lid 3 van de HR bestaan en zal elk “project” getoetst moeten worden aan de vraag of er sprake is van significante effecten. De kans bestaat dat we tot in lengte van jaren vast blijven zitten aan de additionaliteit. Wellicht is het mogelijk om buiten de zones rondom stikstofgevoelige habitats (waarbij in de zones bronmaatregelen worden getroffen) weer extern en intern te salderen zonder additionaliteit, maar zeker is dit allerminst. Feit is dat bronnen in de zones weliswaar aantoonbaar direct deponeren op naastgelegen habitats, maar volgens Aerius berekeningen is dit nog altijd maar een beperkt deel van de totale depositie.
Kortom, Agractie is van mening dat dit een doodlopende weg is, nog afgezien van alle nadelen die verbonden zijn aan extern salderen zoals de ongewenste uitwisseling tussen NH3 en NOx.
Fundamenteel andere aanpak (nieuw denken)
Om de crisis op te lossen is het nodig af te stappen van het sturen op de factor stikstof als proxy om de natuur in stand te houden, dan wel te herstellen. Het sturen op stikstof hoeft ook helemaal niet op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Sturen op Staat van Instandhouding (SVI)
Wat er moet gebeuren is rechtstreeks sturen op de staat van instandhouding van de natuur, zoals de Vogel en Habitatrichtlijnen voorschrijven. De Werkgroep KDW alternatieven heeft daarvoor al de basis gelegd. Concreet betekent dit: sturen op de mate waarin instandhoudingsdoelstellingen, zoals vastgelegd in de aanwijzingsbesluiten, zijn gerealiseerd. In dit verband kan worden aangesloten bij de doelstellingen zoals geformuleerd in de EU Natuurherstelwet (30 % areaal N 2000 gebieden in gunstige SVI in 2030, 60 % in 2040, 90 % in 2050).
Dit vraagt een wetswijziging (omzetten depositiedoelstellingen in instandhoudingsdoelstellingen in de vorm van een inspanningsverplichting) en die kost tijd. En dus dient daar onmiddellijk mee begonnen te worden.
Dat geldt ook voor het in hoger beroep gaan tegen de Greenpeace uitspraak. Voorkomen moet worden dat naast instandhoudingsdoelstellingen ook nog depositiedoelstellingen blijven bestaan zoals vastgelegd in het vonnis in de Greenpeace zaak (50 % onder KDW in 2030).
De uitvoeringsaspecten van vorengaande omzetting staan uitvoerig beschreven in voornoemd Eindverslag. Relevant is dat er per gebied gestuurd moet gaan worden met betere NDA’s , intensieve monitoring, betere beheerplannen met natuurherstel- en bronmaatregelen enz. Provincies moeten aan de bak.
Noot: met vorengaande zegt Agractie overigens niet dat stikstof (NH3 en NOx) geen drukfactor is of kan zijn.
Significantiestroken
Het tweede dat – op landelijk niveau – direct moet gebeuren is het geven van een wettelijke invulling aan artikel 6 lid 3 van de HR. Wanneer is sprake van een significant effect van een “project”? Dat gebeurt nu middels een Aerius berekening waarbij de afkapgrenzen op 25 km en 0,005 mol/ha/jaar liggen. Weliswaar is de minister voornemens de rekenkundige ondergrens te verhogen naar 1 mol, maar dat is onvoldoende om de vergunningverlening los te trekken. Immers, bij “projecten” boven de 1 mol blijft additionaliteit tot in lengte van jaren de beperkende factor.
Daarom is de invoering van een beleidsmatig vastgestelde drempelwaarde nodig. En omdat Aerius voor dit doel niet bruikbaar is (Hordijk e.a.), pleit Agractie voor het wettelijk vastleggen van significantiestroken van 250 meter (evt. 100 – 400 meter, afhankelijk hoogte indicatieve KDW) langs stikstofgevoelige habitats. Daarbinnen is sprake van significantie en is bij “projecten” een passende beoordeling nodig, daarbuiten niet meer.
NB De 250 meter is gestoeld op diverse wetenschappelijke onderzoeken (Sommer 1988, Mehlert et al 1995, UvA 2023, Lansing WUR 2012, Groenendijk WUR 2024)
Noot: de stroken gelden zowel voor NH3 als voor NOx.
Noot: het wettelijk regelen van significantiestroken kan via een AMvB en met het opstellen van zo’n AMvB moet direct begonnen worden.
Geborgde emissiereductie buiten de stroken
Dit onderwerp lijkt een cruciaal onderdeel van de discussie te zijn/worden.
Agractie onderkent dat het instellen van significantiestroken alleen mogelijk is als gelijktijdig sprake is van een geborgde emissiereductie buiten de stroken. Deze voorwaarde vloeit voort uit de PAS uitspraak in 2019 en de achterliggende uitspraak van het Europese Hof.
De discussie gaat over de mate waarin er sprake moet zijn van emissiereductie in de tijd. Helaas vallen velen daarbij weer terug op “oud denken” zoals beschreven op pagina 1.
Feit is dat er in de veehouderij al sinds 2018 sprake is van een geborgde emissiereductie door het bestaan van productieplafonds, afroming, opkoop en inplaatsingsverboden). Ook in andere sectoren is al jaren sprake van geborgde emissiereductie.
Het aanleggen van significantiestroken betekent impliciet dat het noodzakelijk is om emissies (NH3 en NOx) te reduceren binnen die stroken. Daarvoor dient het trappetje van Remkes te worden ingezet (innovatie, extensiveren, verplaatsing, omschakeling en opkoop).
Maar met emissiereductiebeleid buiten de stroken dient zeer omzichtig te worden omgegaan. Met name om te voorkomen dat er beleid wordt ingezet (geld wordt uitgetrokken) voor maatregelen die (later) niet effectief (blijken te) zijn. Bedenk in dit verband hoe weinig depositievermindering de LBV en de LBV+ regelingen op gaan leveren.
Bedenk in dit verband ook hoeveel discussie er is over zowel de staat van de natuur (de NDA’s geven hierin geen inzicht), het effect van natuurherstelmaatregelen en de omstreden Aerius depositie berekeningen.
Liu et al, 2017 kwam tot de conclusie dat rekenmodellen grote afwijkingen vertonen, omdat de atmosferische chemische reacties van stikstofverbindingen moeilijk te voorspellen zijn. Daarom is gebruik van dit soort modellen niet eenvoudig om deposities te voorspellen.
Noot: de Staatssecretaris is begonnen met de voorbereiding van nieuwe NDA’s.
Moet er dan buiten de stroken helemaal niets gebeuren? Ja dat moet en kan al wel.
Agractie pleit er in dit verband voor om in de veehouderij zowel innovatie als managementmaatregelen te stimuleren. Met name in gebieden met een hoge – en eventueel middelhoge – NH3 en NOx concentratie.
Een stap verder zou kunnen zijn om maatwerk toe te passen bij vergunningverlening.
Noot: dit laatste pleit er impliciet voor om ook buiten de stroken te blijven werken met natuurvergunningen.
De aangekondigde brede beëindigingsregeling zou wat Agractie betreft alleen ingezet moeten worden binnen de significantiestroken en in gebieden met een hoge – en eventueel middelhoge – NH3 concentratie.
Wat Agractie nadrukkelijk afwijst is het invoeren van bedrijfsspecifieke emissieplafonds. Als de regering dan toch iets in deze richting wil doen, laat zij dat dan doen op gebiedsniveau (convenanten), waarbij de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij de provincies/regio/s wordt gelegd. Alsdan kan emissievermindering via bedrijfsbeëindigingsregelingen ook worden meegerekend.
Noot: het is een misverstand dat er boven heel Nederland een even dikke deken van stikstof hangt. Staebler et al (2009), kwam tot de conclusie dat er sprake is van “kolommen”. Ook de Heij toont aan dat de NH3 en NOx concentraties in Nederland van gebied tot gebied grote verschillen vertonen. Dit rechtvaardigt een regionale focus wat emissiereductiebeleid betreft.
Brussel
Kan dit allemaal aan Brussel worden uitgelegd? Agractie zou niet weten waarom niet. Brussel stelt geen depositiereductie-eisen. Wel moet Nederland voldoen aan de NEC richtlijn, zowel wat betreft NH3 als wat betreft NOx emissies. En aan die eisen voldoet Nederland al. En met de aansluiting bij de Natuurherstelwet voldoet Nederland met de nieuwe lijn volledig aan de Brusselse richtlijnen.
