Vraag&Antwoord

Op deze vraag is geen simpel antwoord mogelijk. Er liggen verschillende – met elkaar samenhangende factoren – aan ten grondslag:

• a. Het feit dat Nederland er voor gekozen heeft om het behoud en herstel van de natuur te gaan sturen via de drukfactor stikstof; het woord stikstof komt in de Europese richtlijnen niet voor;
• b. Het feit dat Nederland bij vergunningverlening een absurd lage ondergrens hanteert wat betreft het al dan niet aanwezig zijn van een significant effect van een “project” op een stikstofgevoelig Natura 2000 gebied; namelijk 0,005 mol depositie/ha/jaar; deze depositie wordt berekend met het Aerius systeem; in de praktijk betekent dit dat bij alle projecten waarvoor vergunningverlening vereist is, en die een berekende depositie veroorzaken van meer dan 0,005 mol, een passende beoordeling moet worden gemaakt;
• c. Het feit dat Nederland absurde – en daardoor onhaalbare – resultaatverplichtende doelstellingen heeft geformuleerd in de Wet Stikstof en Natuur (thans onderdeel van de Omgevingswet); 40 % areaal onder KDW in 2025, 50 % areaal onder KDW in 2030 en 74 % areaal in 2035; de met Aerius berekende deposities liggen in veel gebieden nog (ver) boven de KDW.
• d. Het feit dat in de beheerplannen van de provincies wel natuurherstelmaatregelen (binnen de gebieden) zijn opgenomen maar niet of nauwelijks bronmaatregelen (buiten het gebied).
  Dit is de belangrijkste reden dat de Raad van State bij toepassing van het additionaliteits-principe bij externe saldering en, sinds de uitspraak van 18 december 2024, ook bij interne saldering zich baseert op de in 2023 opgestelde Natuur Doel Analyses (NDA’s);

  NB Het additionaliteits-principe houdt in dat verkregen/aangekochte depositieruimte (zowel door overheden als door private bedrijven) eerst ten goede moet komen aan de natuur voordat die kan worden ingezet als mitigerende maatregel bij een passende beoordeling.

• e. Het feit dat de Natuur Doel Analyses vrijwel zonder uitzondering aangeven dat er sprake is van verslechtering van de natuur of dat verslechtering niet kan worden uitgesloten en dat de Ecologische Autoriteit dit bevestigt.

  NB Bij een nadere analyse de Natuur Doel Analyses blijkt dat deze conclusies op drijfzand berusten. Verslechtering is niet terug te vinden en over de factor stikstof worden cirkelredeneringen gevolgd

Om Nederland van het slot te halen moeten gelijktijdig alle in paragraaf 1 genoemde factoren getackeld worden. Dat kan volgens Agractie:

• a. Door – zoals de Europese richtlijnen vragen – rechtstreeks te gaan sturen op de staat van instandhouding van de natuur; dat betekent het uit de Omgevingswet halen van de depositiedoelstellingen, zoals genoemd in 1c en die vervangen door een inspanningsverplichting gericht op de staat van instandhouding van de natuur;
• b. Door het wettelijk vastleggen van significantiestroken langs stikstofgevoelige habitats in Natura 2000 gebieden; daarbinnen is bij “projecten” nog steeds een passende beoordeling nodig, daarbuiten niet meer;
• c. Onder gelijktijdige geborgde emissiereductie buiten de stroken; dit om een nieuwe PAS crisis te voorkomen.

In principe is dit voldoende om uit de crisis te komen, maar er moeten nog wel een paar dingen gebeuren:

• d. Het vonnis in de Greenpeace zaak moet van tafel, anders blijven we vastzitten aan de 50 % onder KDW doelstelling in 2030 en de 74 % doelstelling in 2035;
• e. De provincies moeten “gedwongen” worden nieuwe betere Natuur Doel Analyses te maken, bestaande beheerplannen te evalueren, nieuwe beheerplannen op te stellen met zowel natuur- als bronmaatregelen. En deze laatste sociaal – economisch te toetsen.

Agractie is niet tegen aanvullend emissiereductiebeleid buiten de significantiestroken, maar dan wel binnen bepaalde randvoorwaarden. Sleutelwoorden hierbij zijn het stimuleren van innovatie en managementmaatregelen. Zie verderop.

Deze doelen (40 % areaal onder KDW in 2025, 50 % areaal onder KDW in 2030, 74 % areaal onder KDW in 2035) zeggen niets over de staat van de natuur. Een KDW (Kritische Depositie Waarde) is een indicator die zegt dat bij een langdurige blootstelling van een habitat boven de bandbreedte niet kan worden gegarandeerd dat er geen verslechtering optreedt. Let op de woorden ‘kan’ en ‘gegarandeerd’. De KDW is oorspronkelijk ook een bandbreedte, een risico-indicator. In Nederland hebben we er een harde waarde van gemaakt, een wettelijke doelstelling. Bij gebruik als indicator, zoals Agractie voorstelt, zijn er geen juridische consequenties, zou er rekening mee kunnen worden gehouden bij het vaststellen van de breedte van significantiestroken (smaller bij een hogere KDW) en bij het opstellen van beheerplannen met natuurherstel (in het gebied) - en bronmaatregelen (buiten het gebied). Beide soorten maatregelen kunnen de invloed van de drukfactor stikstof mitigeren.

Om de natuur te behouden dan wel te herstellen (verbeteren) moet er per gebied gekeken worden naar de feitelijke situatie en waar die niet op orde is, naar alle drukfactoren die invloed kunnen hebben op de staat van instandhouding. Er zijn namelijk meerdere drukfactoren (waar stikstofdepositie er ook één van is).

Agractie stelt voor in de Omgevingswet een inspanningsverplichting op te nemen waarbij x procent van het areaal natura 2000 gebieden in jaar y over een goede staat van instandhouding moet beschikken ofwel aan de instandhoudingsdoelstellingen moet voldoen.

Die instandhoudingsdoelstellingen moeten dan wel helder zijn en dat is nu niet  het geval. Voor alle gebieden geldt dat er niet verslechterd mag worden. Dat vloeit voort uit de Europese richtlijnen. Dat geldt zowel voor de gebieden (habitats) en soorten met een behoud doelstelling als voor gebieden en soorten met een verbeterdoelstelling.

Wat echter niet helder is, zijn de verbeterdoelstellingen. Die zijn namelijk niet gespecificeerd (oppervlakte/kwaliteit). En dat moet alsnog gebeuren in beheerplannen.

Overigens heeft de Werkgroep KDW alternatieven, waarvan Agractie deel uitmaakte,  het hierboven genoemde voorstel al uitgewerkt in een rapport dat begin 2024 openbaar is geworden.

Wat Agractie nadrukkelijk niet wil is dat er resultaatverplichtende emissiereductiedoelstellingen in de Omgevingswet worden opgenomen.

Doe je dit wel dan ga je van de ene proxy (sturen op stikstofdepositie) naar de andere proxy (sturen op stikstofemissie) en daarmee doe je geen recht aan de complexiteit van de natuur!

De NDA's geven het beeld dat het slecht zou gaan met de natuur. Echter, de NDA's voldoen in grote mate niet aan de door de Ecologische Autoriteit gestelde criteria. Dat zegt de Ecologische Autoriteit overigens zelf ook. Zie presentatie Technische Briefing aan Tweede Kamer.

De grote vraag is waarom de Ecologische Autoriteit dan toch mee gaat met de conclusies uit de NDA’s, zoals aangeven in de Nota “Doen wat moet en kan.”

Agractie is van mening dat de Ecologische Autoriteit hiermee haar zogenaamde onafhankelijkheid heeft laten varen.

In de NDA’s ontbreekt het aan kwalitatieve en kwantitatieve veld analyses. Er zijn geen nieuwe veldinventarisaties gedaan. Er is in de NDA’s geen vergelijking te vinden tussen de situatie in het referentiejaar (meestal 2004) en de huidige situatie (T0 versus T1). In heel veel gevallen heeft men het voorzorgsprincipe toegepast: omdat info ontbreekt is verslechtering niet uitgesloten. Dus de conclusie dat er sprake is van verslechtering kan helemaal niet getrokken worden.

M.b.t. stikstof wordt in vrijwel alle NDA’s een cirkelredenering gevolgd: de met Aerius berekende depositie ligt (ver) boven de KDW en dus gaat het slecht met de natuur of verslechtering kan niet worden uitgesloten.

Nergens is te vinden dat er naar de natuur zelf gekeken is en onderzocht of er wel sprake is van causaliteit. Voorbeeld: in de Campina doen de stikstofgevoelige habitats het redelijk tot goed in de natte gebieden, in tegenstelling tot de naastgelegen delen waar grondwateronttrekking plaatsvindt. Dan is de conclusie dat stikstof een probleem is, te kort door de bocht, omdat de depositie op deze naastgelegen gebieden nagenoeg gelijk is.

We herhalen hier nogmaals dat de KDW slechts een indicator is. Bij langdurige overschrijding van de KDW kan niet gegarandeerd worden dat de habitat niet verslechtert. Maar het is ook niet zo dat het in die situatie 100 % zeker is dat de natuur verslechtert. Nog afgezien van de invloed van hydrologie is het ook met natuurherstelmaatregelen mogelijk de invloed van stikstof te mitigeren. Zie de in 2017 opgestelde PAS Gebiedsanalyses.

Ook moet vermeld worden dat Henri Prins onderzocht heeft hoe het met de natuur gaat. Hij concludeerde dat het met 80 procent van de soorten best goed gaat, in tegenstelling tot het narratief dat het met 80 procent van de soorten slecht gaat. Desgevraagd heeft prof. Erisman bevestigd dat beide gelijk hebben, maar dat het verschil komt door de wijze van rapporteren. In laatste geval wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van het one out all out principe en bij het ontbreken van gegevens wordt automatisch geconcludeerd dat het slecht gaat.

Beheerplannen zouden kunnen werken als ze gebaseerd zijn op goede natuurdoelanalyses en ze zowel natuurherstel- als bronmaatregelen bevatten. In de bestaande beheerplannen zijn vrijwel alleen natuurherstelmaatregelen (binnen het gebied) opgenomen.

Agractie ontkent niet dat drukfactoren van buiten het gebied invloed kunnen hebben op de staat van de natuur in een gebied. En ook niet dat stikstof hierbij een rol kan spelen. Als dat het geval is dan valt niet te ontkomen aan bronmaatregelen, met name in de smalle zone die langs stikstofgevoelige habitats liggen. Bij bronnen in die zones is in de regel sprake van directe depositie op het naastgelegen natuurgebied. Agractie noemt dat significantiestroken. Binnen die stroken is sprake van een significante invloed.

Wat we nu zien is dat veel beheerplannen min of meer automatisch met 6 jaar verlengd worden. Wat er eigenlijk had moeten gebeuren is dat de bestaande beheerplannen geëvalueerd hadden moeten worden (zijn alle geplande natuurherstelmaatregelen wel uitgevoerd) en dat op basis van adequate NDA’s nieuwe beheerplannen hadden moeten worden gemaakt.

Overigens is het wel zo dat bronmaatregelen sociaal – economisch getoetst moeten worden.

Voor bedrijven die gelegen zijn binnen de stroken verandert er weinig ten opzichte van de huidige situatie. Bij projecten in de stroken was sprake van significante effecten en dat blijft zo. Bij projecten binnen de stroken valt niet te ontkomen aan een passende beoordeling.

Agractie bepleit om binnen de stroken ruimhartig het trappetje van Remkes (extensivering, omschakeling, innovatie, verplaatsing en opkoop) toe te passen. Maar wel op basis van vrijwilligheid. Uitgangspunt moet zijn dat ook binnen significantiestroken ontwikkeling mogelijk moet blijven. Agractie vindt het niet kunnen dat bedrijven binnen de stroken worden gedwongen hun bedrijf te beëindigen. En Agractie is ook tegen het instellen van emissieplafonds (die in de tijd gehaald moeten worden) binnen de stroken.

Het Aerius systeem wordt zowel toegepast bij vergunningverlening (directe depositie van NH3 en NOx van een individueel project op een naastgelegen stikstofgevoelig gebied) als bij de berekening van de depositie van NH3 en NOx op stikstofgevoelige gebieden vanuit de stikstofdeken.

Er zijn al diverse rapporten geschreven die aangeven dat Aerius niet bruikbaar (te onnauwkeurig) is bij individuele vergunningverlening. Toch blijft de overheid dit hanteren. Het staat immers in de wet.

Agractie is dan ook van mening dat gelijktijdig met het uit de wet halen van de op KDW gebaseerde depositiedoelstellingen ook het verplichte gebruik van Aerius bij vergunningverlening uit de wet moet worden gehaald.

Het feit dat het Aerius systeem niet bruikbaar is bij vergunningverlening is voor Agractie de belangrijkste reden om te kiezen voor significantiestroken en niet voor een drempelwaarde in molen zoals in Duitsland (21 mol). Immers dan blijf je vastzitten aan het gebruik van Aerius.

NB Dit geldt feitelijk ook voor de rekenkundige ondergrens van 1 mol die de minister wil instellen.

Inmiddels bestaat er ook grote twijfel over de vraag of de gebiedsgerichte depositieberekeningen wel kloppen. Daar waar het RIVM en de Universiteit van Amsterdam er nog vanuit gaan dat meer dan 90 % van de emissie van een bron de lucht ingaat en zich over honderden kilometers kan verspreiden, laat Wouter de Heij zien dat gemiddeld slechts 35 % de lucht in gaat en dat het overgrote deel van de emissie dichtbij de bron neerslaat. En wat niet de lucht in gaat kan dus ook niet over honderden kilometers neerslaan.

De algemene klacht is dat er veel te weinig gemeten wordt, zowel wat betreft de natte als de droge depositie. Gezegd wordt dat de door het RIVM berekende droge depositie veel lager is dan berekend. En dat heeft nogal wat consequenties.

Uit recent onderzoek van Wouter de Heij (satellietbeelden) blijkt dat er grote verschillen bestaan tussen gebieden in Nederland wat betreft de ammoniak concentratie in de lucht. Die blijkt in vee-dichte gebieden beduidend hoger dan in minder vee-dichte gebieden.

Het instellen van een rekenkundige ondergrens van 1 mol (200 x hoger dan 0,005 mol) helpt zeker. Een groot deel van de PAS melders krijgt zicht op legalisatie, het kan een deel van de problemen oplossen die ontstaan zijn door de uitspraak van de Raad van State over interne saldering, het kan de bouwsector helpen en kleine projecten op afstand van stikstofgevoelige habitats zouden weer kunnen. Maar het is zeker niet genoeg om de vergunningverlening echt los te trekken en bovendien is het niet zeker dat de rekenkundige ondergrens juridisch houdbaar is.

Toch bepleit Agractie om de rekenkundige ondergrens van 1 mol z.s.m. in te voeren zodat PAS melders en anderen in ieder geval “zicht hebben op legalisatie”
Ondertussen moet met spoed gewerkt worden aan het wettelijk invoeren van significantiestroken. Mocht het invoeren van een rekenkundige ondergrens uiteindelijk juridisch niet houdbaar blijken , dan kan teruggevallen worden op het significantiestroken beleid

Zoals hiervoor al is aangeven lijkt het er op dat de depositie van ammoniak een sterk regionale impact heeft. Ammoniak blijft grotendeels in de omgeving waar het wordt uitgestoten en verspreidt zich minder snel en ver dan berekend volgens het Aerius systeem. Dit betekent dat de negatieve effecten van ammoniakemissie op Natura 2000-gebieden ook per regio verschillen.

Het is dan ook logisch om het probleem meer regionaal aan te pakken. Generiek landelijk beleid is te grofmazig en daarom niet effectief.

Let wel: we praten hier over emissiereductiebeleid buiten de significantiestroken

De focus wat betreft emissiereductiebeleid buiten de significantiestroken moet dan ook liggen op die gebieden waar de ammoniak concentratie het hoogst is, zoals in de Gelderse Vallei en in de Peel. Dat betekent ook dat de aangekondigde ruimhartige beëindigingsregeling selectief moet worden ingezet, d.w.z. enerzijds binnen de significantiestroken en daarnaast in gebieden met een relatief hoge ammoniak concentratie.

Op provinciaal en regionaal niveau zal ingevuld moeten worden hoe regionaal emissiereductiebeleid vorm gegeven kan worden.

Essentieel daarbij is dat verslechtering wordt voorkomen (EU verplichting). Daarvoor moeten we weten of er echt sprake is van verslechtering.

Daarnaast moeten verbeterdoelstellingen worden geëxpliciteerd.  Het tempo waarin we die verbeterdoelstellingen willen realiseren is niet expliciet vastgelegd in de EU richtlijnen.

Een optie zou kunnen zijn om doelstellingen op gebiedsniveau te definiëren en het bereiken van die doelstellingen te monitoren met sensornetwerken en satellietbeelden. Dit zorgt voor een objectief en eerlijk beeld van de milieuprestaties.

Elke ondernemer in Nederland werkt continu aan efficiënter gebruik van productiemiddelen, en boeren zijn daarop geen uitzondering. Er is altijd ruimte voor verbetering in management en sturing. De kernvraag is echter niet óf het beter kan, maar of emissiereductiebeleid buiten de stroken met doelsturing moet worden ingevuld (emissieplafonds per bedrijf die in de tijd worden aangescherpt), en als je die wel invoert, hoe maatregelen die een boer neemt kunnen worden geborgd en hoe monitoring wordt uitgevoerd.

Wij zijn van mening dat het introduceren van emissieplafonds per bedrijf die in de loop van de tijd worden aangescherpt geen goed idee is. Het grote gevaar dat hierbij op de loer ligt is dat de eisen zo scherp zijn, dan wel tussentijds zodanig worden aangescherpt, dat ze onhaalbaar zijn en dat dit leidt tot een koude sanering van de sector. De huidige minister kan wel beweren dat de doelen haalbaar moeten zijn, maar de vraag is of dat ook geldt voor een volgende minister. En als er eenmaal een knop is om aan te draaien dan …..

Bovendien zijn wij van mening dat continue monitoring per uur, of directe controle op het boerenerf door RVO, universiteiten of andere overheidsinstanties, een ernstige inbreuk op de privacy van boeren vormt. Dit soort controles zouden onwerkbaar en juridisch discutabel zijn. Bovendien is de boer dan meer bezig met borging in plaats van met waar het werkelijk om gaat.

Ja, boeren monitoren hun eigen prestaties als onderdeel van good agricultural practice. Dit is essentieel voor goed management.

Echter, deze interne managementdata zijn niet geschikt om direct gebruikt te worden voor milieuhandhaving of online monitoring.

Emissiesturing is een harde invulling van emissiereductiebeleid.

Bij emissiesturing wordt een bedrijf een emissie(reductie)doel opgelegd en het bedrijf moet maar zien hoe hij er aan kan voldoen Bij controles en handhaving moet hij allerlei meetgegevens overleggen en verklaren. De overheid wil alle realtime data kunnen inzien en met de stok kunnen slaan als er even niet aan voldaan kan worden, bijvoorbeeld door weersomstandigheden. Als een innovatie wordt afgeschoten of dat door weersomstandigheden de veestapel niet in staat is voldoende te reduceren heb je als ondernemer een probleem, pleeg je een milieudelict, krijgt je een strafblad en dusdanige boetes dat je voortgang van het bedrijf in het geding raakt.

Wij zetten ernstig kanttekeningen hierbij. Het is over de schutting gooien van het probleem naar individuele ondernemers. En wij vragen ons ten zeerste af wat de natuur hierbij gebaat is. Zoals eerder vermeld is er niet zoiets als een deken, maar meer regionale “kolommen”. Wat levert een bedrijf op één, vijf of tien kilometer van een stikstofgevoelige hexagoon voor bijdrage aan de natuur bij het 40, 50 of 60 procent reduceren van de emissie? Deze causaliteit is niet te berekenen, omdat deze er niet is!

Interne managementdata van ondernemers zijn niet geschikt om direct gebruikt te worden voor milieuhandhaving of online monitoring.

Er liggen tientallen innovatieve technieken klaar om stikstofuitstoot te verminderen, maar de implementatie ervan wordt ernstig vertraagd door:

• Gebrek aan vergunningen: Nieuwe technieken mogen niet toegepast worden zonder goedkeuring.
• Hoge kosten: Zowel de aanschafkosten (CAPEX) als de operationele kosten (OPEX) zijn vaak hoog.
• Certificering en traagheid in goedkeuring: Innovaties moeten worden gecertificeerd, maar dit proces is duur en duurt vaak veel te lang. High-tech bedrijven moeten soms €200.000 - €500.000 investeren in onderzoek en doorlopen lange procedures bij instituten zoals WUR voordat hun technologie erkend wordt.

Zonder een snellere goedkeuringsprocedure blijft innovatie in de sector stilstaan.

Binnen het huidige systeem zal dit wel kloppen want het narratief is dat het slecht gaat met de natuur. Bovendien voldoen we nog bij lange na niet aan de KDW doelstellingen die we zelf hebben geformuleerd, althans volgens de huidige Aerius berekeningen. Als je deze redenering doortrekt dan zal het nog vele jaren duren voordat er weer vergunningen kunnen worden afgegeven. Nog afgezien van het feit dat het onmogelijk is om in alle gebieden onder KDW te komen, zelfs als je al het vee uit Nederland weg zou halen, zo bevestigd zelfs het PBL.

Daarom moeten we van dit systeem afstappen.

Tot voor kort konden we nog iets met extern en intern salderen, maar door recente uitspraken van de Raad van State, waarin gezegd wordt dat vrijkomende omen stikstofruimte éérst besteed moet worden t.b.v. de natuur, alvorens dit ingezet kan worden voor een project (additionaliteit) is alles vastgelopen.

Zolang provincies in hun beheerplannen geen bronmaatregelen opnemen waaruit blijkt welke maatregelen nodig zijn voor doelbereik, zal alle stikstofruimte eerst ten goede moeten komen aan de natuur, helemaal zolang de KDW’s worden overschreden.

Binnen het huidige systeem zal er dus ook niet (meer) vergund kunnen worden, hoe fors er ook gereduceerd wordt.

Het huidige stikstofbeleid suggereert dat stikstofuitstoot vooral een probleem is van boeren, omdat ammoniak en NOx (stikstofoxiden uit industrie en verkeer) op één hoop worden gegooid. Dit is onterecht.

In principe pleit Agractie voor een duidelijke scheiding tussen ammoniak- en NOx-beleid. De landbouw heeft een eigen opgave, maar industrie en mobiliteit moeten hun eigen reductiedoelen krijgen. Ammoniak en NOx mogen niet onderling gesaldeerd worden.

Echter als de door ons voorgestelde significantiestroken ingevoerd worden is er geen nodzaak meer om een scheiding ammoniak en NOx door te voeren. Immers significantiestroken gelden ook voor NOx.